古代行政区划沿革大全

行政区划，是指一个国家行政管理的区域组织系统。国家为了行政管理的方便，有效地控制各个地域，通常在其所辖的领土范围内按照自然地理的条件、政治经济的状况、民族和人口的分布、历史的传统以及军事的需要，把全国划分为不同级次的若干行政区，这种划分叫做行政区划。世界各国的行政区划的级次和名称是互不相同的。如根据中华人民共和国宪法的规定，我国现阶段的行政区划主要是，在中央政府之下实行省、县两级制美国主要是州、县或市苏联主要是州、区法国主要是省、区或县英国主要是郡、县。即使在一个国家，不同历史时期的行政区划的级次和名称也不是一定相同的，中国古代行政区划的沿革充分说明了这一点。

中国是世界上最古老的文明国家之一，有着几千年光辉灿烂的文明历史，所以行政区划的历史也十分悠久。从春秋初期，公元前688年开始置县，中国的行政区划至今已有2500多年的历史，而且两千多年来不断发展，从未间断。据笔者目前掌握的材料，可以说中国的行政区划是世界上历史最悠久、也是保存最完整的行政区划。

中国古代的行政区划大致可以划分为以下五个时期：萌芽时期、郡县制时期、州制时期、道制时期、行省制时期。

第一节萌芽时期

这个时期约从公元前21世纪至公元前3世纪，即从建立我国历史上第一个国家政权夏朝开始，到秦始皇统一中国、确立郡县制为止。

国家的产生，是形成行政区划的先决条件。在原始社会，人们按氏族、部落进行生产和生活，根本不需要行政区划，也没有地域区划的概念，正如礼记礼运篇所述，那时是“大道之行也，天下为公”。随着生产力的发展，社会的进步，逐步出现了私有制，产生了阶级，形成了国家。统治阶级为维护其统治地位，有效地控制被统治阶级，需要实行分区分级管理，于是产生了形成各种各样行政区划的可能性。但是，并不是产生国家的同时也必然出现行政区划。一些同志认为：夏朝的“地方行政区划单位，是在原始公社部落基础上形成的小邦或方国”“商代的行政区划采用分封制的形式”，是不对的。夏、商两代和西周，都还没有完善的地方行政制度，当时也不可能对整个国家进行全面的行政区划，无论是“方国”，还是“诸侯国”，都是一个个独立的国家，与夏、商、周王朝之间都只是松散的臣属关系。春秋以后，县、郡的出现才是我国古代行政区划的肇始。

一、传说中的州服制

在本世纪以前，人们普遍认为夏、商、西周王朝存在着“十二州”、“九州”、“五服”等行政区划。最典型的如汉书地理志序所云：“昔在黄帝，方制万里，画野分州。尧遭洪水，怀山襄陵，天下分绝为十二州，使禹治之。水土既平，更制九州，列五服，任土作贡。”即说黄帝时已有州制，尧因洪水之灾，分中国为十二州，禹治水后更改为九州，以后又把中国分为五服。实际上，所谓夏、商、周代的“十二州”、“九州”、“五服”之说都仅是种种传说而已。

1“十二州”说

它是传说中的尧舜氏族社会时代的行政区划制度，起于尚书尧典的“肇十有二州”。西汉学者谷永最先把“肇十有二州”解释为“尧遭洪水，天下分绝十二州”。东汉史学家班固撰汉书即从其说。他们认为这“十二州”是尧舜时代的行政区划制度，而且在禹设置“九州”之前。可是，东汉马融认为“十二州”产生于禹治水之后，它是由当时氏族首领舜在禹置“九州”的基础上，增置幽、并、营三州而成。后世的释经家多从马融之说。自顾颉刚在20世纪30年代以确凿证据考证尚书尧典乃汉人之作，“十二州”说是汉人影射汉武帝所置刺史部十三州而起，马氏所叙的十二州名只是调和了禹贡、尔雅、职方“九州”之名的矛盾而形成的混合物。现代的秦汉史和先秦史学者都从顾氏之说，否定了“十二州”说是尧舜时代行政区划制度的观点。

2“九州”说

它是传说中大禹时代的中原地区的行政区划制度，起于春秋、战国时代。在西汉以前，都认为“九州”系禹治水后划分的，但具体的说法各书所载互不相同，大致有四种说法：尚书禹贡记载九州为冀、兖、青、徐、扬、荆、豫、梁、雍吕氏春秋有始览有幽州，无梁州周礼职方有幽州、并州，无梁州、徐州尔雅释地有幽州、并州、营州，无梁州、青州、徐州。各地所载各州的地域亦不尽相同，如泰山以北、以东地区在禹贡中属于青州，在职方中属于幽州职方中的青州相当于禹贡中徐州的大部分和豫州的一部分。

这些“九州”说实际上是春秋、战国时期学者对当时所知周朝领土所做的地理区域的划分，并不是某个朝代的行政区划。然而，在历史上把它们长期地误认为是行政区划。在西汉以前，误认为禹贡是大禹治水后所划分的九州，代表夏朝的行政区划制度汉书地理志最先把周礼职方中的九州误称为代表周朝的行政区划制度三国时期魏人孙炎在注释尔雅时，又把尔雅释地中的九州牵强附会地解释为代表商朝的行政区划制度以后的经学家进一步推而广之，把“九州”误称为夏、商、周三代的行政区划制度。

3畿服说

它最初见于国语周语。周语曰：“夫先王之制：邦内甸服，邦外侯服，侯卫宾服，夷蛮要服，戎狄荒服。”即说周王实行“甸服”、“侯服”、“宾服”、“要服”、“荒服”的五服制度。尚书禹贡中也说了五服，只是用“绥服”替代了周语中的“宾服”并认为每服皆有一定的范围，都为五百里。周礼夏官职方氏更将“五服”扩展为“九服”：“侯服”、“甸服”、“男服”、“采服”、“卫服”、“蛮服”、“夷服”、“镇服”、“藩服”。在周礼夏官大司马中，则把“服”改称为“畿”，认为有侯、甸、男、采、卫、蛮、夷、镇、藩九畿。以上叙述的“五服”、“九服”、“九畿”等记载，都是后人杜撰的先秦时代的行政区划，事实上它们只是战国时代或稍后人们地理视野不断开阔的反映。

二、县、郡的起源

前面已述，商、周王朝实行的是分封制，即“封邦建国”，各个领主在自己的封国内独立为君主，整个商、周王朝无所谓任何行政区划。但是，到了春秋时期，周室衰微，一些诸侯国逐渐强大，开始发展中央集权制度。他们在新开拓的疆土上不再进行分封，而由君主直接统治，为了便于统治，开始萌生了县、郡等行政区划的单位。

1县的出现

县是我国最早出现的行政区划单位名称，始于春秋初期，最初设置在边地，带有国防作用。据现有文献记载，最早设县的是西方大国秦。史记秦本纪曰：武公十年“伐邽、冀戎，初县之”武公十一年“初县杜、郑”。就是说在春秋初，秦武公在新开拓的疆域首先设立邦县、冀县，第二年又设置杜县、郑县。接着，楚、晋等国亦置县。左传载哀公十七年，子穀曰：楚文王“实县申、息”左传载僖公三十三年晋襄公以先茅之县赏胥臣。楚文王在位是前689至前672年，晋襄公在位是前627至前621年。可见，在春秋前期即前7世纪，秦、楚、晋等大国已先后在新兼并的土地上置县。在古文中，县是古悬字。因这些新拓的疆域，远离诸侯国的国都，悬于诸侯的采邑之外而命名。

春秋后期，各诸侯国普遍置县，且从边远之地发展到内地。据左传记载，宣公十一年楚子“伐陈，县陈”第二年楚伐郑，郑伯对楚子说，“使改事君，夷于九县”宣公十五年晋侯以瓜衍之县赏士伯成公六年，“败楚之二县”襄公二十六年，“晋人将与之县，以比叔向”昭公三年，“晋之别县不惟州”昭公五年，“韩赋七邑，皆成县也”，“因其十家九县，其余四十县”昭公二十八年晋吞灭祁氏、羊舌氏，“分祁氏之田以为七县，分羊舌氏之田以为三县”。吴国当时也已在今江苏镇江市设置朱方县。正如顾炎武在日知录郡县条所述：“春秋之世，灭人之国者，固以为县矣。”

战国时期，县已成为较普遍的地方行政区划单位。不过，春秋战国时期的县与以后的县并不完全相同：一是保留着分封制的残痕，如君主可以把县赐送给臣子，县尹可以世袭等二是县的规模相差悬殊，大的如秦、楚灭了一国置一县，甚至灭了陈、蔡这样的中等国家以后也以一国置一县，小的如齐国的县，大致是一乡置一县。当然，那时最多的还是以一邑之地置一县。

2郡的出现

现在看到的最早的关于郡的记载见于国语晋语。晋国公子夷吾对秦公子挚讲，“君实有郡县”。意思是说，晋国犹如秦国的郡县。这是鲁僖公九年的事，说明秦国在公元前651年即春秋前期已置有“郡”，所以一些书说，“春秋末年以后，各国开始在边地设郡”，“战国时期开始出现郡”，都是不确切的。据左传记载，鲁哀公二年赵简子曰：“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡。”以上是春秋时代仅见的“郡”名两例，表明当时郡名还很少见。当初主要为满足军事防卫之需要，各诸侯国开始在边远地区置郡，由国君的重臣率军驻守。

战国时代，郡的设置增多。史记秦本纪记载，惠文王十年“魏纳上郡十五县”惠文王更元十三年“攻楚汉中，取地六百里，置汉中郡”。史记樗里子甘茂传记载，秦武王三年甘茂对秦王说：“宜阳，大县也，名曰县，其实郡也。”史记春申君传楚考烈王十六年，春申君对楚王说：“淮北地边齐，其事急，请以为郡便。”史记匈奴传说，“魏有河西、上郡”，“秦有陇西、北地、上郡”，赵“置云中、雁门、代郡”，燕“置上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东郡”。可见，战国时各国已普遍置郡，且多置于各国的边远地区。

3县和郡的关系

郡、县均出现在春秋前期，但是设郡晚于设县，而且在春秋时代郡的地位低于县，所以才有赵简子“上大夫受县，下大夫受郡”之语。这并不是县大郡小的缘故，因为那时县的大小悬殊，且在春秋时代郡的大小至今难以详考。主要是由于郡置于边远荒僻之处，地广人稀，经济开发程度低于县，不如县那么富裕。

战国时代，七雄争霸，遍地烽火，边地和内地、荒僻地区和富庶地区的差异缩而且几个强国不断向外拓展，所以边郡日益增大，地位不断提高。边地郡大，逐步地在郡下分置数县内地事多，在数县之上逐步地置郡统辖，渐渐地形成都统县的两级行政区划。“魏纳上郡十五县”，春申君报请楚王在淮北12县置郡，“宜阳、大县也，名曰县，其实郡也”等，都是确凿的证据。看来，郡统县制的形成不会晚于战国中期。战国后期，郡县制在各国已经较为普遍地实行。可是，在整个战国时代郡县制始终是分封制的附庸，至秦始皇统一中国后，郡县制才正式成为全国划一的行政区划。

综上所述，商、周时期实行“分封制”，不存在行政区划的制度，所谓“十二州”、“九州”、“五服”、“九畿”并不是当时的行政区划，而是战国时期和以后的一些学者的设想。中国最早的行政区划是郡县制，它萌生于春秋，演进于战国，正式确立于秦代。

第二节郡县制时期

从秦始皇统一中国，正式确立郡县制为全国统一的行政区划，到魏晋时期实施州制行政区划制度，郡县制经历了秦、汉四百多年。

一、郡县制的确立

公元前221年，秦始皇二十六年吞灭六国、统一中国，建立了中国历史上第一个统一的、多民族的、高度中央集权的大帝国。秦始皇认为，“周制微弱，终为诸侯所丧”，因此采纳廷尉李斯的建议，“不立尺土之封，分天下为郡县”，彻底废除分封制，实行中央集权制，是年即分天下为36郡，把郡县行政区划制度推行到全国。这是郡县制在中国确定的标志，也是中国和世界行政区划史上一个划时代的事件。

1秦郡

汉书地理志云：“秦京师为内史，分天下作三十六郡。”内史为秦国都所辖的地区，当时唯有它不称为郡。始皇二十六年置36郡，其后陆续有增置，最后秦郡究竟有多少？当年所置的36郡，是否包括内史？对此前人有多种说法，直至今天仍有分歧。现按较多学者认可的全祖望在汉书地理志稽疑中的考据，摘录秦郡如下：

内史，领京畿诸县，不在36郡内。

陇西、北地、上郡、汉中、蜀郡、巴郡、邯郸、巨鹿、太原、上党、雁门、代郡、云中、河东、东郡、砀郡、三川、颖川、南郡、黔中、南阳、长沙、楚郡、九江、泗水、薛郡、东海、会稽、齐郡、琅邪、广阳、渔阳、上谷、右北平、辽西、辽东。以上为始皇二十六年所置36郡。

南海、桂林和象郡三郡，为始皇三十三年南平百越后置设。

九原，始皇置。始皇三十三年，蒙恬北伐匈奴，收回河西40余县，置九原郡，当不在始皇二十六年所建36郡内。但具体置郡时间至今未见有力证据。

闽中郡，始皇置，不知具体置年。但从地理位置而言，当在始皇三十三年南平百越后所建。

汉书地理志所云36郡中，少楚郡、黔中、东海、广阳，而多南海、九原、桂林、象郡。这就给秦郡的历史分歧留下了根子。事实上，始皇统一中国时分设36郡中，没有南海、九原、桂林和象郡，当时南海等郡地还未纳入秦王朝的版图。所以，汉书地理志载始皇二十六年所建36郡中所缺4郡，应按史记等书补充楚郡等4郡。

以上共为42郡。谭其骧先生主编的中国历史地图集认为秦王朝共有47郡。

2秦县

各郡所辖的县，据严耕望考证如下：内史约含40县北部云中、雁门、代郡、上谷、渔阳、右北平、辽西和辽东8郡，以及西北部九原、上郡、北地和陇西4郡，每郡平均辖十五、六县，共近两百个县内地各郡及南方诸郡近30郡，每郡各辖25县，共约700县左右。因此，严氏认为“秦县的总数当在900以上至1千有余，约言之当在1千县左右也”。

秦王朝的郡、县划分，不仅注意了社会、经济的发展情况和不平衡性，而且较充分地考虑了自然条件，使行政区尽可能地与自然地理单元相吻合。如珠江三角洲设南海郡，太原盆地置太原郡，南阳盆地置南阳郡，渭河平原置内史等。秦时政治、经济和文化的中心在黄河流域，该地域经济较发展、人口较稠密，因此设的郡多，共有30郡或30郡以上，数郡相当于现在的一省淮河秦岭以南地区，当时多草茅之地，人口稀少，因而仅置11个郡或稍多些，一郡多相当于现在的一省。如会稽郡相当于今浙江省，桂林郡相当于今广西壮族自治区，九江郡相当于今江西省等。

二、郡县制的发展

汉初，刘邦鉴于秦王朝孤立而亡的教训，广建王侯。先封“异姓七国”，继而在消灭异姓六国的过程中建立“同姓九国”，实行了郡、国并存制。

1汉郡国

汉初的王国不但统率侯国或数县，而且常常兼数郡之地，严重地威胁和阻碍了中央的统治权。据汉书地理志记载，高祖于秦郡外增置26郡，其中三分之二的郡是在诸侯王国内且诸侯王国多“兼数郡之地，吴王濞封有四郡五十余城”，“大者或五、六郡”，因而汉初60郡中，同姓九个诸侯王国和异姓仅剩的长沙国共有40余郡，汉帝自领的郡只有15个。

以后，文帝、景帝、武帝多次削藩，令诸王不得自治其国，所属官吏皆由天子授予。景帝时，一诸侯国便只领一郡，王国和郡自此在行政区划上才处于同一级别。根据汉书地理志记载，至西汉末年有郡国103，其中除三辅外，有郡80、国20大郡领县三、五十个，大国领县最多十余个，小国仅领县三、四个。可见，西汉末年郡和国级别虽相同，实际上是郡大国小。

王莽时，郡数增至125。东汉初，光武帝考虑到连年战争、国空民虚的情况，为减少官役，与民休息，对郡、县曾大加并合。后汉书光武帝纪记载：建武六年“并省四百余县”，约相当于当时县数的四分之一继而累并郡、国13，占当时郡、国总数的十分之一强。以后，又遵西汉之制，至顺帝永和五年共有郡、国105，并成为较稳定的行政区划，直到东汉末。

2汉县

郡下统县，战国已然，秦王朝推行全国。汉承秦制，仍在郡下辖县，并有所发展。汉书百官表云：县“列侯所食县曰国，皇太后、皇后、公主所食曰邑，有蛮夷曰道。”表明西汉的县级行政区划，已有县、国、邑、道之别。

据汉书地理志载，西汉在元封年间有一百零三郡，下辖“县、道、国、邑，千五百八十七”据钱大昕在二十二史考异中根据郡、国所辖的县统计，西汉实有县级行政单位1578个，其中：县1344、侯国188、道30、邑16。王莽时，全国125郡，国下领县、邑2203个。东汉永和五年时，全国105个郡，国下辖“县、邑、道、侯国千一百八十”，较西汉末几乎少去三分之一。

三、州的萌芽

如第一章所述，把中国划分为州，起源于战国时人们的理想。但是，“十二州”、“九州”、“五服”、“九畿”都停留在学者们所著作的书上或人们的传闻中，并未成为中国的行政区划。在中国行政区划中真正地出现“州”一级，始于西汉武帝。

1西汉的州

汉书武帝纪说，元封五年“初置刺史，部十三州”。汉武帝用禹贡、职方中的11个州名置刺史部，其中把梁改曰益、雍改曰凉，加上新开辟的边地“南置交趾、北置朔方”两个刺史部，共为13刺史部，又名13州。但汉书地理志正文与序所载大异：正文的13州名中无朔方、凉州，却有司隶，将交趾称为交州。顾颉刚在两汉州制考中，根据较充分的事实指出汉书地理志序较正文可信，置13州部是元封五年之事，而在京师置司隶校尉是征和四年之事，相距27年，故司隶不在13州之列，如加司隶应统称为14州“北置朔方”，属13州，是确切的，正文把朔方归并州乃是东汉之制，非武帝所为称交趾为交州，是王莽和东汉时制，非西汉之称而且汉书地理志正文还遗漏了凉州。应当指出当时的州刺史仅代表汉王朝监察所辖的郡、国，并无固定驻所，还没有形成一级行政区划。

2东汉的州

西汉末年王莽专权，企图实现尧典中所谓“肇十有二州”的古制，于元始四年废除朔方、司隶两部，全国变成12州据尧典中无交趾而有“宅南交”的话，改交趾为交州据禹贡中有雍州、无凉州，改凉州为雍州。

东汉光武曾恢复西汉旧制，复置司隶部，复改雍州为凉州。但不久，在建武十一年又参用王莽之制置州。以后东汉的州制与西汉有以下不同：降司隶校尉部为全国13州之一废朔方，归入并州改交趾为交州。

灵帝中平元年爆发黄巾起义，朝廷为有效地镇压各地的农民起义，于中平五年改刺史为州牧，命朝中九卿任州牧，执掌一州军、政大权，州逐渐成为郡、县以上的一级结构。于是，全国的行政区划由虚的三级制演变为实的三级制，由郡县制演变为州郡县制。东汉末，曹操又倡复“九州说”，废幽、并两州，合入冀州省去司隶校尉部和凉州，并为雍州弃交州，分入荆、益两州。全国仅有兖、豫、青、徐、荆、扬、冀、益、雍9州。

总之，汉代的行政区划承袭了秦制，基本上实行的是郡县制。与秦王朝不同的是：汉代有郡、国并存的局面。汉初，实行的是郡县二级制和国郡县三级制并行的行政区划制度景帝平定“七国之乱”之后，实行的是郡或国统县的二级制，直到东汉末大致如此。

所以，更确切地说，汉代的行政区划实行的是郡、国并存的制度。汉代的县级区划单位的形式多样化，除县以外，还有邑、道、侯国。汉代的行政区划单位中出现了“州”。武帝首创行政监察区，在郡、国之上增设十三刺史部，即十三州。东汉末年，州由虚的行政监察机构变为一级政区实体，开始出现州郡县的三级行政区划制度，表明中国的行政区划演进到了一个新的阶段。

第三节州制时期

东汉中平五年，“州”开始成为一级行政区实体。自此，中国的行政区划进入到州制的新时期，经三国、两晋、南北朝，直至隋代，州一直成为中国最高的行政区划单位。时间延续了四百年左右。

一、三国至西晋的州制

1三国州制

汉献帝时，曹操“挟天子”、“今天下”，改汉十三州为九州。不久，魏文帝曹丕又改为十二州。当时，曹魏占据黄河流域，置有司隶、豫、兖、青、徐、雍、凉、冀、并、幽、荆、扬12州领郡101、县731。孙吴占有长江中下游、珠江流域，置有荆、扬、交、广4州，领郡44、县337蜀汉占有今四川和陕西汉中盆地，仅置益州一州，领郡22、县138。因此，三国时共有州17，郡167，县1206。

事实上，那时魏国的行政区划与吴、蜀两国的并不完全相同：魏在州下分郡或王国，吴、蜀在州下仅有郡魏在郡或王国下，置县、县王国、县公国与侯国，吴、蜀在郡下仅辖有县和侯国。与汉制的县级单位不同，三国时已无道、邑之称，但在魏国有县王国、县公国等设置。

2西晋州制

曹魏灭蜀汉后，从益州中分置梁州西晋初，又从雍州分出秦州，由益州分出宁州，再由幽州分出平州。至280年晋武帝平孙吴、统一全国，将南、北荆合一，南、北扬合一，全国共有州19，统郡、国173，县1232。西晋后期，由荆、扬两州分置江州，从荆、广两州分置湘州，共有21州。

此时，可以说已集州制之大成，为州制最完善的阶段。首先，从州名而言，禹贡、职方、尔雅、吕氏春秋等提及的州名，除少尔雅中的营州外，都有了实际地域其次，从设州的历史来看，自汉武帝以来所设置的州，除西汉的朔方外，均已有设置第三，从当时设置的实际地域来说，也远较过去的合理，如由原益州分出今陕西西南部和四川东部置梁州，分出今云南为宁州，从荆、扬两州分出今福建、江西为江州，自荆、广两州分出今湖南东部、东南部和广东东北部置湘州等。

西晋后，天下大乱，州制陷于混乱。

二、东晋、南北朝的州制

西晋末年永嘉之乱后，晋室南迁，偏安江左，宋、齐、梁、陈先后承袭，社会局势一直不安宁，正如宋书州郡志所说的：“境土屡分，或一郡一县割成四、五，四、五之中亟有离合，千回百改，巧历不等。”北方在十六国统治之下更是兵戈扰攘，各国在统治所及的较小区域中分置了许多州，并且变幻无常，州制又陷于混乱。